פסק-דין בתיק ע"א 1528/05

השופטת ע' ארבל

           בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ה' גרסטל) מיום 23.1.2005, בו נדחתה תובענתה של המערערת למתן סעד הצהרתי לפיו, מותר למערערת לתפוס מקרקעין שהופקעו מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943. זאת, במסגרת יצירת תוואי למסילת "רכבת הפרברים".

עיקרי העובדות

1.        המערערת, רשות הנמלים והרכבות - רכבת ישראל, הנה תאגיד סטטוטורי האמון על תכנון, הפעלה ותחזוקה שוטפת של מסילות הברזל במדינה. במסגרת תפקידיה הכינה המערערת תוכנית לתוואי בו עתידה להיסלל מסילת הדרכים של "רכבת הפרברים", כאשר חלק מהתוואי המתוכנן עובר במקרקעין נשוא הליך זה (להלן: המקרקעין).

           לצורך הקמת רכבת הפרברים הופקעו המקרקעין בשלמותם על ידי המשיבה לטובת סלילת כביש שמספרו 531 והנחת תוואי הרכבת, וזאת על בסיס שני צווים שהוצאו מכוח סעיף 3 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: פקודת הדרכים). האחד, צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (צומת (מחלף) סוקולוב, כפר סבא), התשנ"ה-1995 שפורסם ברשומות ביום 29.6.95 (להלן: צו הכביש). השני, צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (מסילת ברזל בקטע פתח תקוה, דרום השרון, הוד השרון, כפר סבא), התשנ"ח-1998, שפורסם ברשומות ביום 13.8.98 (להלן: צו מסילת הברזל). במועד חתימת הצווים לא הייתה בתוקף תוכנית מתאר מאושרת. תוכנית המתאר לתוואי הרכבת אושרה רק ביום 9.11.2000 ותוכנית המתאר לתוואי כביש מספר 531 אושרה רק ביום 28.7.96. מכאן, כאמור, ביום פרסום שני הצווים לא היו עדיין בתוקף תוכניות מתאר מאושרות.

           המשיבה, גב' הדסה אביגדורוב, ילידת שנת 1926, הנה החוכרת והמחזיקה במקרקעין בשטח 4,440 מ"ר בכפר מל"ל. על המקרקעין נמצא ביתה בו היא מתגוררת מזה שנים רבות.

           על בסיס עובדות אלה הגישה המערערת בקשה למתן סעד הצהרתי במסגרת המרצת פתיחה לפיו, למערערת מותר לתפוס חזקה מיידית במקרקעין. בית המשפט המחוזי דחה את הבקשה ומכאן הערעור שבפנינו.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

2.        בית המשפט קבע שצווי התפיסה הוצאו שלא כדין היות ולא קדם להוצאתם אישורן של תוכניות מתאר כדין. בית המשפט נימק קביעתו בכך שלאור הוראת סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק) חלים עקרונותיו של החוק על ביצוע הפקעה מכוח הפקודה. לפיכך נקבע, על בסיס הוראת 261(ד) לחוק, כי אומנם אין זו חובתה של המערערת להצטייד בהיתר בניה כאמור בסעיף 145 לחוק, אך יחד עם זאת, פעולותיה חייבות להיעשות בהתאם לתוכנית מאושרת. אשר על כן, צווי ההפקעה הוצאו בחוסר סמכות והנם בטלים.

           בית המשפט דחה את הטענה לפיה, יש באישורן של תוכניות המתאר עובר למועד הגשת הבקשה למתן סעד הצהרתי כדי לרפא את הפגם שנפל, ככל שנפל פגם כאמור. בהקשר זה נקבע שהמערערת לא הציגה תוכניות אלה לבית המשפט, אלא הסתמכה על תשריט ההפקעה מכוח הצווים. כמו כן נדחו טענות המערערת, כי נפל שיהוי בהעלאת טיעוני המשיבה אשר לאי חוקיות צווי ההפקעה וכי בין הצדדים קם מעשה בית דין בעקבות שני הליכים שהתנהלו בפני בית המשפט הגבוה לצדק בעבר. הוא הדין בכל הנוגע לטענת המערערת לפיה, לבית המשפט מתחם שיקול דעת מצומצם בבואו להכריע בבקשה ליתן צו למסירת חזקה במקרקעין. בהקשר זה נקבע, כי על בית המשפט לבחון את חוקיות הפעולות בהן נקטה הרשות ואין בית המשפט משמש כ"חותמת גומי".

טענות הצדדים בערעור

3.         לגישת המערערת, פסק דינו של בית המשפט המחוזי בטל, היות וניתן בחוסר סמכות, לאור הלכת בן גראשיצאה אך לאחרונה מלפני בית משפט זה (רע"א 5664/04 מדינת ישראל-מינהל מקרקעי ישראל נ' יואב בן גרא, כמנהל עזבון המנוחה שרה לוי ז"ל (לא פורסם, ניתן ביום 10.3.05)), לפיה, הסמכות לדון בטענות המועלות כנגד מעשה ההפקעה נתונה לבג"ץ.

           עוד נטען, כי חוקיותם של צווי ההפקעה נבחנה על ידי בית משפט זה בעבר ולא נמצא בהם פגם (בג"צ 2381/01 מצקין נ' רשות הנמלים והרכבות (לא פורסם, ניתן ביום 11.7.01)). כמו כן, במובחן מהחוק, הצווים הוצאו מכוח הפקודה אשר אין בהוראותיה כל חיוב להשלים את ההליך התכנוני עובר להוצאת הצווים. כל אחד מהמקורות הנורמטיביים מסדיר הליך שונה ולכן אין לחייב את המערערת לעמוד בהסדרים הקבועים בחוק, מקום בו ההפקעה נעשתה על פי פקודת הדרכים. מעבר לכך, סעיף 277ז לחוק אינו חל במקרה שלפנינו הואיל ועניינו בצווי הכרזה שניתנו טרם כניסתו של החוק לתוקף ואילו במקרה דנן עסקינן בצווים שפורסמו לאחר כניסתו של החוק לתוקף. בא כוחה של המערערת עומד על כך שפסק דינו של בית המשפט המחוזי ניתן בעיצומן של העבודות לפיתוח הכביש ורכבת הפרברים, עבודות שהושקעו בהן משאבים רבים, וזאת על בסיס הסתמכותה של המערערת על הצהרת בית המשפט כי הצווים חוקיים.

           בא כוח המשיבה חולק על עמדת המערערת לפיה, המחלוקת שנפלה בין הצדדים נוגעת לחילוקי דעות בדבר תשלום פיצויי ההפקעה ועומד על כך שטענות המשיבה נוגעות לאי חוקיות הצווים. עוד מבקש בא כוח המשיבה, כי נאמץ את קביעת בית המשפט המחוזי לפיה, המערערת כשלה מלבסס תשתית ראייתית בכל הנוגע להיקף השטח המבוקש וטיבו. אשר לשאלת חוקיות צווי ההפקעה, מבקש בא כוחה של המשיבה להותיר על כנה את קביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה הוצאו אלה שלא כדין.

           בא כוח המשיב 2, מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, טען שבית המשפט לא עשה הבחנה בין שלב תפיסת החזקה ושלב ביצוע העבודות הטעונות היתר. רק בשלב ביצוע העבודות בשטח שנתפס נדרשת תוכנית מתאר מאושרת המאפשרת את תחילתה של הבניה במקום. במידה והתוכנית לא מאושרת - לא ניתן לבצע את העבודות במקרקעין, אך אין בכך כדי לפגום בחוקיות הליך הפקעת המקרקעין.

דיון

           הסוגיה המרכזית העומדת בפנינו עניינה ביחס שבין הפקודה לבין החוק ובפרט, האם חוקיותם של צווי ההפקעה, אשר נחתמו מכוח הפקודה, מותנית בכך שעובר להוצאתם אושרה תוכנית מתאר.

           בהקשר זה יוער, כבר עתה, כי מקובלת עלי קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה, ככלל על הרשות המפקיעה מקרקעין מכוח פקודת הדרכים לסיים את הליכי התכנון טרם ביצוע ההפקעה. יחד עם זאת, בניגוד להנמקת בית המשפט המחוזי וכפי שיפורט להלן, איני סבורה שהאמור בסעיף 277ז לחוק התכנון והבניה חל ישירות על צווי ההפקעה. אשר לתוצאת הערעור, מבלי להקדים את המאוחר, אני מוצאת שדינו להתקבל וכי בנסיבות המקרה דנן, תקפים צווי ההפקעה, על אף שהוצאו קודם לסיום הליכי התכנון.

המסגרת הנורמטיבית